日本乳制品安全由乱到治的经验与借鉴

材料性能要求，乳制品包装材料的物理性能、卫生要求等。在2012年的修订版中增加了原料奶和乳制品含有放射性物质的限量要求。《食品、食品添加剂等的规格和标准》主要规范原料奶和乳制品中农药和兽药残留限量标准、食品添加剂和污染物限量标准。第二，行业协会标准。行业协会标准主要由乳制品行业协会和相关社团组织制定。乳制品行业标准主要作为国家标准和补充和技术准备。例如，日本乳业协会制定的《环境友好的乳制品包装指南》和日本乳业技术协会（JDTA）制定了《原料奶质量标准及测定方法》。第三，企业标准。企业标准一般是大型乳制品企业制定的操作流程和技术标准。企业标准的具体指标往往领先于国家标准，体现企业技术和管理的先进性。例如，日本明治株式会社制定了企业的质量管理体系“MeiiiQuality Communication”，该体系包括一系列的质量保证标准与规则。

目前，中国的乳制品标准仅有国家标准层面。现行的2010版乳制品安全国家标准共有66项，其中包括乳品产品标准（生乳、婴幼儿食品、乳制品等15项）、生产规范标准（2项）和检验方法标准（49项）。虽然2010版国标的内容较之前1986年版本更加全面、具体，但在原料奶的相关指标上出现明显倒退，例如2010版国标中规定每100克生乳中蛋白含量为2.8克，这个数字不仅低于国际标准3.0克，甚至低于1986版国标的2.95克；2010版国标规定每毫升生乳的菌落总数200万，比美国、欧盟10万的标准高出20倍。

2.3实施强制与自愿相结合的标签管理体系

标签制度是解决“信用品”信息不对称时可供选择的一种政策工具，在日本乳制品安全领域被广泛应用。日本现行的乳制品标签按其效力属性来说可分为两大类：一类是强制性标签，即法定要求的标识或认证，没有取得这类标签的产品不得进入日本流通市场；另一类是自愿性标签，其类似于企业的广告行为，是企业主动向消费者传递产品有关信息的行为。例如，日本的饮用奶类别标识就是强制性标签的一种。日本将市场上的饮用奶按成分或脂肪含量等指标分为牛奶、低脂牛奶、脱脂牛奶、成分调节牛奶、再制奶和含乳饮料6个类别。而根据《关于农林物质标准化及质量标识正确化的法律》的规定，日本对于每一类乳制品具体的质量标识只做自愿性标签要求，并且对这些产品的合格评定程序条件宽松得多，且具有选择性。又如，在乳制品加工环节的第三方认证方面，日本从1995年开始对乳制品生产企业进行HACCP体系的强制认证，通过全过程的质量控制提高乳制品的安全水平，而对有机食品等其他认证只做自愿性要求。强制性标签以最低要求的形式保证了日本乳制品质量安全的基本水平，而自愿性标签则通过更加细致的指标将不同质量的乳制品区分开，改善了产品信息的不对称性，有助于乳制品加工企业间展开良性竞争。日本通过实施强制与自愿相结合的标签管理体系，较好地控制了乳制品的安全水平。

中国的乳制品标签也分为强制性标签与自愿性标签，其中强制性标签主要包括QS认证、GMP认证；自愿性认证包括无公害食品、绿色食品、有机食品以及HACCP认证等。目前，中国主要采用强制性标签管理规范乳制品生产企业，即要求所有乳制品生产企业必须取得Qs认证，其中婴幼儿配方乳粉生产企业还必须取得GMP认证。这种强制性标签管理可以将不合格企业清理出市场，起到提高市场集中度的作用，例如2011年Qs认证使中国的乳制品生产企业从1176家锐减到643家，但是在改善产品信息不对称性，引导企业良j生竞争方面却很难发挥作用。从目前情况来看，只有少数乳制品生产企业在其高端液态奶产品上采用了有机或绿色标签等自愿性标签。

2.4重视乳制品安全事故的公众监督与消费者维权

日本重视乳制品安全事故的公众监督，并通过召回适度和损害赔偿维护消费者的权益。首先，日本定期公布乳制品安全的实施情况和抽样检查结果，保证乳制品安全信息公开、透明，注重与消费者的沟通和反馈。第二，日本对乳制品实施“自主召回”制度，即如生产企业在自检中发现存在可能对人体健康造成不良影响的问题时，由企业自主判断是否实施产品召回的制度。例如，2012年6月森永乳业召回了32.2万盒牛奶，原因是这些牛奶中混入了微生物而变质。第三，日本支持消费者获取事故损害赔偿。例如，在森永砒霜奶粉中毒事件的处理中，森永公司成立了法人财团“光协会”，每年支出10亿日元以上的巨额资金，用于对受害者健康赔偿和生活照顾方面。这些措施一方面改善了消费者在乳制品安全事故中的弱势地位，另一方面增加乳制品企业的违规成本，从而降低了乳制品安全事故发生率和危害性。

中国在乳制品安全事故的公共监督机制和消费者维权方面还存在较大差距。第一，乳制品安全监督机制不完善。2004年的阜阳奶粉事件和2008年“三聚氰胺”事件等都是在已经造成严重损失，并由媒体曝光之后才进入公众视线，这暴露出我国在乳制品安全日常监管方面存在问题。第二，产品溯源信息缺失导致乳制品召回难以实现。例如2012年光明乳业宣称要对7月10日生产的误掺了食品级碱水的产品实施全部召回，而在很多消费者既没有留手机号码，也没留家庭住址的情况下，“全部召回”根本无法实现。第三，消费者损害赔偿和事故罚款金额较低，降低了乳制品企业的违规成本。例如，由于问题乳制品企业破产，一些在2004年阜阳奶粉事件中受害的家庭至今没有得到赔偿；而2008年的“三聚氰胺”事件的处理中，法院对三鹿乳业的罚款金额为4 937万余元人民币，这个金额远远低于日本的罚金标准，对于大型乳制品生产企业很难起到警示和震慑作用。

3.对中国治理乳制品安全问题的启示

通过前文的分析可知，中日在乳制品安全事故特征方面存在一定共性，而我国在治理乳制品安全措施方面与日本仍存在一定差距，因此日本实现乳制品安全由乱到治所采取的一系列成功做法，可以为中国提供有益的借鉴和启示。

第一，加强食品安全法制建设。借鉴日本的做法，出台在饲料安全、加工过程管理等环节的立法，完善食品安全法律的产业链体系。不失时机地修订现有的法律法规，改变多采用针对企业的行政监管手段的现状，逐渐向针对产品的市场监管方式过渡，引导乳制品企业进行良性的市场竞争。

第二，构建多层次标准体系。发展行业协会标准和企业标准。目前，中国的乳制品标准多是国家层面的，因为没有企业标准和行业协会标准作为支撑，所以在制定和执行中都存在着高不成、低难就的问题。借鉴日本的做法，本文认为在乳制品标准方面，应该建立企业、行业协会和国家3个层次的标准体系。企业标准和行业协会标准既可以根据企业和行业需要灵活调整，又可以作为国家标准的储备和补充。

第三，适当增加自愿性标识与认证。本文认为应该借鉴日本的做法，在现行强制性标签的基础上，适当增加自愿性标识与认证。例如，在中国的乳制品包装上很难找到具体脂肪含量的标识，而在日本脂肪含量指标是一项自愿性标识，市场上可以找到多种脂肪含量从0%到100%的乳制品。又如，乳制品加工环节的GMP认证在日本是一项自愿性认证，而中国在已有QS强制认证的基础上又在推行婴幼儿乳粉生产企业的GMP强制认证。反复的强制认证不但不能达到提高产品质量的目的，而且由于增加了企业的生产成本和缺乏后续的认证管理，乳制品生产企业降低产品质量、掺假的动机反而增强了。

第四，提高乳制品加工企业的违规成本。针对中国违规成本较低的实际情况，可以借鉴日本的做法，采取改善乳制品质量信息透明度、推行“自主召回”制度和加大对安全事故的处罚力度等方式提高乳制品生产企业的违规成本，从而降低乳制品安全事故发生率。