食品安全危机的经济分析：成因探析与治理之道

摘 要：近年来，食品安全事件频发，从“三氯氢氨”到“染色馒头”，从“毒豆芽”到“瘦肉精”，无一不牵动着广大消费者的神经，称之为食品安全危机亦不为过。“民以食为天”，食品行业虽不像高科技行业一样可以直接引领国家的产业升级，增强国家竞争力，但食品关系民生，是一切创新和竞争力的最根本来源。本文试探析当前我国食品安全危机的主要成因，并据此论证其治理之道。

关键词：食品安全 民生 瘦肉精

一、食品安全危机的主要成因

1.市场决定论。在我国，从食品供给方面看，由于食品行业的进入门槛较低，在需求因素诱致下，大量中小型食品企业以及手工作坊涌入。随着经济发展进入较为富裕的中级阶段，居民收入水平大幅提高，尽管食品需求仍在不断增长，但食品消费占居民消费支出的相对比重趋于下降，其他诸如家电、交通、教育、文化之类的消费开支大幅上升。这一阶段，消费者的食品需求偏好也发生变化，由简单的温饱型转变为营养型和享受型，即消费者更加注重食品的营养价值和休闲享受。同时，从供给面来看，由于食品需求的相对下降，食品行业的竞争趋于白热化，行业进入的低门槛甚至可能导致恶性竞争。在这种竞争压力下，食品供应商必然想尽办法迎合消费者偏好。对于大多数工业产品而言，消费者一经体验即可判断其质量优劣，而对于食品而言，即使消费者久经体验也未必能判断其质量，动人的色泽和诱人的口感可能正潜伏着危机。

2.“边界效应”论。尽管近年来国内食品安全问题频发，但有资料表明，中国的出口食品合格率一直保持着一个非常高的水平。据统计，2006年和2007年上半年，出口到美国的食品分别为9.4万批和5.5万批，被美国检出的不合格食品分别为752批和477批，合格率分别为99.2%和99.1%；出口到欧盟的食品分别为9.1万批和6.2万批，被欧盟检出的不合格食品分别为91批和135批，合格率分别为99.9%和99.8%。日本是中国最大的食品进口国，2007 年7月20日，日本厚生劳动省公布的日本2006年进口食品监控统计报告显示，日本对中国食品的抽检率最高，达15.7%，但中国输日食品的抽检合格率也是最高的，达99.42%，高于次位欧盟（99.38%） 和第三位的美国（98.69%） 。为什么同是中国制造的食品出口到国外的质量与国内销售的质量会产生系统性的差异？一个重要的原因是，商品跨越国界的时候会面临比较严格的质量检查，这一制度安排增加了出口商提高质量标准的激励，更何况在国际贸易中进口国有可能将质量、环保标准等作为一种保护本国同类企业的技术壁垒。这一原理不仅适用于国与国之间，而且适用于一国之内的地区之间。地方政府为保护本地食品企业的利益，往往对外地食品企业的本地销售进行严格的质量审查，甚至设置种种隐性的技术壁垒。地方保护主义无形中起到了提高食品质量监管激励的作用。但是，地方保护不利于统一大市场的形成，不利于国内分工体系的形成。随着国内经济一体化进程的推进，地方保护主义因有损效率而受到中央政府的规制，在既有的体制框架内，地方保护主义的消除虽然因促进了商品流动而获得了配置效率的增进，但却大大降低了地方政府对外来商品进行质量监督的激励。此时，如果全国性的食品质量监督体系没有形成，或者全国性的跨域的监督制度缺乏实施力，就会出现政府监管真空，食品安全问题就会比较突出。美国当年也出现了类似的故事，在19世纪80年代末，由于跨州食品贸易的不断增加，使得食品安全监管的溢出效应扩大，其影响范围不再仅仅局限在某个州， 最终于1906年通过美国联邦食品与药品法案。

3.监管体制论。食品、药品等产品具有严重的信息不对称性，即使消费者体验了该产品，也很难判断其质量的优劣，只有具有专业技术力量的机构才可能检测、判断食品、药品等产品真实质量。因此，这一领域的政府监管是非常必要的。而监管的效果与监管体制设计具有直接的联系，因为监管力量本身也存在着利益冲突，好的监管制度设计能够做到权责明确，有效整合各种监管力量。

以美国为例，其当前的食品安全管理职能由农业部、卫生与人类部和环境保护署等机构分别承担。农业部下属的食品安全检验局管理肉、禽、蛋等食品安全危险性较高的产品， 包括生产、流通、包装等环节的安全控制；卫生与人类部下属的食品药品管理局负责除肉、禽等以外80%的食品， 以及部分化妆品的安全管理；环境保护署则负责农药、水土环境相关的食品安全控制。美国（以及欧盟）的政府监管部门大都负责同类产品在食品供应链各个环节的安全监管， 而我国则将不同的环节区分开， 由不同的部门进行分段监管， 甚至对于主体经营资格认定、经营场地卫生、进口产品等方面进行分工。国内相关研究已经指出，当前这种多头、分段监管的制度具有重要缺陷，在监管职能认定上缺乏严格标准，容易造成职能重叠、交叉和空白，在某些領域可能存在监管过度，而在另外一些领域则可能出现监管真空。我们认为这种判断是正确的，但它忽视了一个更加基本的经济背景。理论上，对于一个静止的均衡经济，无论是美国的“链式”监管模式还是中国的分段监管模式，监管责任只要能够清晰地被界定，就不存在所谓的职能重叠和监管真空，两种监管模式的效果应该是大体相当的。而实际上经济体系是不断演化的，产业分工也在不断扩展，当分工不断细化的时候，分段监管显然就会力不从心，监管真空就会时时出现，监管责任就要在部门之间频繁地重新界定。此时，“链式”监管的优势就体现出来，不论分工如何细化，监管责任的部门间配置都是非常清楚的。

改革开放以来，我国经济发展日新月异，这可以部分地归因于市场分工的不断拓展和细化，市场导向的行业内和行业间的专业化分工大大提高了资源配置效率，这也就意味着最终消费品的形成要经过更加“迂回”的中间生产过程。而“迂回”生产拉长了产业链，使得原来的分段式监管体系面临冲击。以奶业为例，三鹿集团“公司+奶站+奶农”的奶业生产模式源于1986年开始的生产经营方式改制——“奶牛下乡”。因此，奶业生产模式的专业化分工虽然有利于节约成本，但在现有的监管体制下却造成了“迂回”生产过程中的监管真空，使得食品安全问题从监管最薄弱的链条爆发。

二、食品安全危机的治理

基于以上对我国近来食品安全危机成因的分析，我们知道，食品安全问题集中爆发的宏观经济背景是中国经济市场深化过程中消费者需求与行业供给之间的阶段性互动。国内区域经济一体化和产业内专业化分工的拓展对既有的多头、分段式监管体制提出挑战。危机往往是既有体制或制度安排不适应社会经济发展趋势的外在表现，危机也意味着新秩序的孕育和建立。作为结论，我们简单地勾勒出化解此次食品安全危机的路线图。

1.短期内，现有的多头、分段式监管体制不可能马上得以改变，应在现有体制框架内发挥中国式行政管理的优势，一方面加强中央层面对相关部委监管职能的横向协调，另一方面将食品安全问题作为地方官员政绩考评的重要参考依据，强化地方政府食品安全监督的责任感。

2.长期内，市场经济的深化，区域经济一体化程度的提高，产业内、产业间专业化分工的不断细化是不可阻挡的趋势，从分段式监管到纵向一体化的“链式”监管模式的转变是监管体制适应社会经济发展实际的必然选择。

3.市场经济与市民社会相伴而生，政府在食品安全监管方面扮演不可替代的重要角色，但这并不否定非官方组织、新闻媒体等社会力量的作用。未来的食品安全管理体制将是一个政府监管与社会监督相配合的有机系统。

参考文献：

[1]Law， Marc. "History of Food and Drug Regulation in the United States". EH.Net Encyclopedia， edited by Robert Whaples. October 11， 2004.

[2]焦志伦，陈志卷，国内外食品安全政府监管体系比较研究，华南农业大学学报（ 社会科学版），2010年第4期.

作者简介：董建国（1977—），山东青州人，山东省济南市城市园林绿化局。