我国乳品安全的政府规制研究

摘要：随着我国经济的发展，乳品的消费量逐年增长，且未来仍有巨大的增长空间。2008年爆发的“三聚氰胺奶粉”事件使我国乳品的质量安全问题备受关注。通过分析影响乳品安全的因素，阐述了导致乳品安全市场失灵的原因，并提出了政府对其进行有效规制的解决方案。

关键词：乳品安全；政府规制；市场失灵；政府职能转变

乳品是营养价值很高的食品，含有丰富的蛋白质、脂肪、维生素、矿物质等营养成分，其蛋白质的氨基酸构成比例适合人体需要。钙元素可吸收利用程度高。因此。乳品是世界上最受欢迎的食品之一。据2009年中国统计年鉴的数据，1996-2008年，我国乳品产量总体呈增长趋势，乳品业持续13年保持20％左右的增长速度，奶类年产量从1996年的735.8万t增长到2008年的3 781.5万t，上规模的乳制品企业的增长幅度高达45％以上。但是，我国人均乳品消费量与国际平均乳品消费量相比仍有差距。根据联合国粮农组织(FAO)统计，世界年人均乳品消费量为100kg，发达国家则达200 kg，而目前我国人均年消费量只有20kg左右，仅为世界人均乳品消费的20％。可以预见，我国消费者对乳品的需求会随着我国经济的高速增长而保持持续的增长态势。但我国目前乳品产业在发展机遇面前，却面临着乳品质量安全和生产加工过程的卫生状况良莠不齐这一严重问题的干扰。乳品的营养价值高，加工工艺和花色品种繁多，生产环节相对复杂，且每个环节都有可能造成污染，从奶牛食用的饲料和牧草中的农药残留污染、重金属残留污染，到乳牛本身使用的兽药残留污染，再到加工和运输环节中的微生物污染等等。通过对乳及乳制品的监管研究，对于政府改善整个食品行业的监管具有重要的指导意义。

1　乳品的质量安全现状

近年来我国消费者对乳品消耗量的增加，更使乳品市场滋生的违法添加和假冒伪劣产品充斥等问题凸显出来，对消费者的健康构成严重威胁。尤其当2008年“三聚氰胺奶粉”事件爆发后，乳品质量安全问题被新闻媒体及社会舆论推到了风口浪尖上。紧接着，2009年3月9日，卫生部公布了打击向乳品中添加β-内酰胺酶(解抗剂)，用来掩蔽抗生素，冒充“无抗奶”的违法行为。据中国奶业协会透露，全国至少有一半以上的乳企使用奶粉生产复原乳，但却不按规定进行标识。从营养角度来说，由于复原乳经过了两次高温处理，因此部分营养成分会有所流失。在乳业内有一种说法，用“金、银、铜、铁”的顺序来比喻“巴氏奶、酸奶、常温奶、奶粉”。除复原乳做成的酸奶外，其余复原乳做的乳制品只能排在“金、银、铜、铁”之后。2009年下半年，我国西北地区最大的乳品生产企业——银桥乳业，在2008年“三聚氰胺奶粉”事件爆发后，曾被宣传为奶粉中未检出三聚氰胺的企业，后暗将含有三聚氰胺的奶粉进行销售，被依法查处。

针对乳制品不断出现的问题，我国政府根据实际情况迅速出台了相应的应急措施，在大力扶持乳品企业，加强质量监督的政策干预下，乳品行业终于克服困难，市场基本得到了逐步恢复。经济日报社中经产业景气指数研究中心和国家统计局中国经济景气监测中心共同编制的2009年三季度中经乳制品产业景气指数显示，2009年三季度，乳制品企业延续了上半年的增长态势。产量比二季度增长8.0％，产品销售收入比二季度增长8.1％。我国乳制品产业景气指数为95.5(景气标准为100)，部分主要指标回暖迹象明显，四季度我国乳制品行业将有望恢复正常平稳运行。虽然，看似“三聚氰胺奶粉”事件对乳品业的不良影响已经过去，但我国畜禽养殖场的环境条件普遍较差的事实却没有得到根本的改变，大多数乳品生厂商严重依赖抗生素的使用。牧草农药及重金属残留严重；在养殖业中，为了尽力增加利润，生产者往往难以克制其经济人冲动，大量甚至过量使用兽药的现象普遍。据统计，我国人用抗生素每年约为700 t，畜禽业年消耗抗生素12000t。在养殖业中，为了获取较大的经济效益，滥用和误用兽药是比较普遍的现象。同时，我国奶牛的农场化养殖水平较低，约八成的原料乳来自众多的奶牛散养户。其卫生标准、养殖规范、挤奶条件差，尤其是高达40％以上的乳腺炎奶牛。其原料乳的质量毫无保证，这使得牛奶质量波动性很大。

另一个需要关注的安全焦点是，我国的大型奶源产地相对集中，产奶大户都是北方省份，所以一旦发生奶源的污染，在未能及时发现的情况下，将会再次发生大规模乳品安全事故。这些因素使得我国乳品的质量安全存在重大隐患。

2　乳品质量安全问题的原因分析

我国乳品市场出现质量安全问题，是由于乳品市场中存在的外部性、信息不对称和消费者偏好不合理，使得价格体系不能有效运作，资源不能得到有效配置，最终导致的市场失灵。而我国的政府监管体系同样存在着政出多门、效率低下、管理机构权属不清、部门之间协调乏力、行业协会参与不足等一系列问题，使市场食品安全频频陷入困境。

2.1　外部性导致的市场失灵

我国乳品质量安全问题的外部性主要表现在两方面，即大企业产生的正外部性和小企业产生的负外部性、优质产品产生的正外部性和劣质产品产生的负外部性。大企业生产的乳品在质量、品牌、效果等方面满足了消费者的需求，其产品具有正外部性。消费者凭借对大企业产品的印象去购买产品，但由于不能区分不同产品的内在质量差异，结果却购买到伪劣产品，这就给生产伪劣产品的小企业带来了收益，而大企业并未从中得到任何收益。这就是大企业对小企业产生的正外部性。与此同时，尽管消费者在购买乳品时无法辨别出其质量差异，但在食用时以及食用后仍可基本辨别出产品质量优劣，这时小企业生产的伪劣产品就会给消费者留下恶劣的印象，进而会导致消费者对市场上同类产品失去信心，减少对该类产品的购买和消费，大企业产品的销售也会因此受到影响，其经济效益受到了损害，而小企业对此并未予以补偿，这就是小企业对大企业产生的负外部性。由于单从外观、包装甚至是口感上，消费者很难区分清楚优质产品和劣质产品，因此，劣质产品就可以享受优质产品所带来的无形收益：而一旦发生产品质量安全事件后，优质产品不得不与劣质产品一起承担劣质产品给消费者健康带来威胁所产生的成本，这对生产优质乳品的大企业来说无疑是不公平的。

2.2　信息不对称导致的市场失灵

为何外部性会导致乳品市场失灵?为何消费者不能清楚地区分大企业产品和小企业产品的质量差异，以及大企业生产的优质产品和劣质产品的质量差异?其根源在于乳品生产者和消费者之间的信息不对称。由于乳品交易过程中的信息不对称，乳品生产者、销售者为了自己获利往往产生机会主义的动机和行为，导致道德风险问题。乳品交易中的道德风险问题表现为多种形式，轻者片面夸大食品质量。重者放任或者人为增加不安全因素，甚至直接

生产、销售假冒伪劣乳品。严重损害消费者利益目前，我国的乳品生产市场看似接近于完全竞争市场的结构，然而消费者所购买的乳品是不同质的，产品的质量信息在消费者和生产者之间是不完备的。这是导致消费者“逆向选择”的主要原因㈨。

首先，乳品安全市场信息不对称反映在乳制品作为一种商品的特殊性：乳品符合兼具搜寻品、经验品、信用品的三重特征，很多情况下，非专业人员即使在购买甚至是食用了该商品后仍然不能判断出其质量。因此。这就为不法商家提供了可乘之机，在不改变乳品外在特征的前提下，为了牟取非法利益而添加对人体有害的非食品添加剂，如三聚氰胺。

其次，乳品安全市场信息不对称反映在：消费者获取乳品质量安全信息的难度很大。对于普通消费者而言，由于其拥有的有关乳品的知识有限，并且基本不具备获取相关专业知识的能力，特别是在重大乳品安全事件出现之前，消费者也不具有获取相关知识的强烈欲望。因此，消费者对于乳品质量安全信息的获得是十分有限的：而且，对于普通消费者来说，获取相关乳品的准确安全信息的成本较高。要充分获取乳品内在品质的信息需要人力、物力、财力等多种资源的投入，搜集信息的成本较高。甚至超过其可能获得的收益，从而使得很少有人愿意去承担这部分成本，造成的结果就是消费者不可能掌握更多的有关乳品内在品质的信息。此外。消费者想要如实获得乳品的安全信息还会受到来自乳品企业的阻力，尤其是在“三鹿奶粉事件”发生后，全国各地20多个生产问题奶粉的企业中隐藏的深层问题才随之暴露出来。其实，奶粉生产企业采购三聚氰胺早已成为“行业潜规则”。为何这种“潜规则”可以有如此广大的经营空间，而消费者对此却一无所知，究其原因在于，生产者拥有的信息越多越有利。为了使其经济利益最大化，生产者会刻意隐瞒信息，为了共同利益。所有企业都会避免让消费者获得影响其共同利益的有关信息。在无法分辨乳品市场的商品质量，现实中又存在低质产品时，消费者只愿支付市场中低质产品和优质产品的平均价格。而劣质牛奶比优质牛奶的价格要低，劣质牛奶的生产者有足够的利润空间。优质牛奶的生产者可获得的利润则很少，甚至以市场价销售，可能出现亏损。事实上，伪劣乳品的主要目标市场就是广大的农村市场和城镇中低收入家庭。当劣质乳品不断挤占优质乳品的市场份额时，成本较高的优质牛奶只有选择逐步退出市场。而市场上只会出现越来越多的劣质牛奶。

再次，乳品安全市场信息不对称将导致消费者个人支付偏好不合理，最终导致市场无效。个人支付偏好是指消费者愿意对特定商品重复购买的行为。个人偏好的合理性是市场竞争结果合理的前提条件，因为市场就是按所有个人的偏好来配置资源的。我国部分消费者对乳品的分类不甚了解，许多人分不清所谓优酸乳和发酵酸奶的区别。乳品会给消费者带来较大的健康收益。但消费者本人可能并未意识到这一点，只愿意或只能够支付较低的价格。调查表明，大多数消费者只愿意选择相对便宜的乳品，而不愿为更安全优质的乳品支付额外的价格。这种偏好不合理现象，会使生产品质更安全的大型乳品企业的利益受损。

2.3　我国食品安全监管体制存在的缺陷

2.3.1　综合协调部门的资源仍然不够“三鹿奶粉事件”发生后，国务院将卫生部定位为综合协调部门，质检、农业、工商等部门仍然是独立的风险管理组织或者承担风险管理者的角色，他们不必要经过卫生部的批准，就可以独自开展行动。卫生部缺乏监督各个部门监管工作的职能，其整体协调能力有限。

2.3.2　中央与地方的关系有待进一步理顺我国现行的食品安全监控工作由国家和地方政府的管理机构共同负责。中央政府级的食品安全管理机构都自成体系，在省、市、县级都分别设有相应的延伸机构，这些机构有的是垂直管理，而有的则是分级管理。如国家质量监督检验检疫总局的商检系统为垂直管理，其余机构为分级管理。大部分省、市和县级政府都设有与卫生部、农业部和国家质量监督检验检疫总局对应的食品安全管理机构。一般情况下，这些食品安全管理机构直接对当地的本级政府负责，并接受中央机构的管理和技术指导。由于地方的食品安全管理机构都是地方财政自给，因而很可能更多地关注于本地区利益而不是国家整体利益。

2.3.3食品质量指标与卫生两类标准作用界限不清卫生标准和质量标准是有差异的。前者服务于卫生安全，后者服务于市场需求。就质量本身而言，市场和企业的声誉可以有效地传递相关的信号，不需要政府过多干预：而消费者消费需求的多样性和动态变化要求质量标准不断变化且具有差异性，标准的修订频率更高。但是。我国目前没有将两者的作用范围区分，绝大多数食品标准还属于非常具体的质量指标与卫生(安全)指标相混合的食品标准，造成监督困难，消费者也缺乏判断依据。

2.3.4标准的制定没有以风险评估为基础以风险分析为基础，才可以有效区分各种影响食品安全的关键因素及其危害，从而划分影响级别，为检测监督体系的具体实施确定优先顺序。从世界范围来看，制定以风险分析为基础的食品安全标准已经成为趋势。然而。就我国目前状况而言，由于缺乏风险评估研究，许多标准中的指标没有可利用的风险评估研究结果，标准的科学性和可操作性都亟待提高。这在有毒有害物质的检验方法标准及高新技术产品领域表现得尤为突出。

2.3.5行业自律机制不健全产业界是食品的提供者，建立有效的食品安全保障体系，离不开生产者、加工者、销售商(零售和批发)、进口商等有关各方的密切配合。产业界在食品安全管理体系中的作用主要通过以下途径进行：一是与政府沟通。将行业信息传递给政府，为政府完善管理制度提供服务：二是通过行业自律加强行业内部管理：三是与消费者沟通，根据消费者的需求不断完善行业内部管理制度。但是，目前食品行业这几个方面的作用没有得到充分发挥。原因在于，一方面我国仍然是自上而下的管理体制，给行业组织行使其内部管理职能的空间很小。另一方面，食品行业组织还没有得到充分的发育。即使有些行业成立了行业协会，其运行还很不规范，没有充分发挥作用。第三。食品行业与消费者的沟通也比较少。作为企业，理所当然地应当追逐利润；作为消费者，理所当然希望使用安全、营养和卫生的食品。要将两者的目标结合起来，企业必须在提高消费者福利的前提之下获得赢利。但是，一些食品生产加工者和销售商为了降低成本和占领市场，利用与消费者信息不对称的机会制假售假，给食品安全造成了极大隐患。

3　上述问题的解决方法

3.1　纠正乳品质量外部性带来的效率损失——补贴

乳品本身的弱质性决定了政府对其补贴的必要性。对我国乳品业的补贴是政府为校正市场失灵。通过财政手段直接或间接地向乳品的生产、流通、贸易或某些居民提供的一种导向性的转移支付，是一国政府通过干预将社会资源向乳业领域转

移以补偿其正外部性，从而对本国乳业进行支持与保护的政策工具。

我国现在对乳品企业实行价格补贴，虽然这种明补对市场扭曲程度较小，且效果优于暗补。但真正需要补贴的不只是企业，还有消费者。应针对贫困群体中未成年的儿童实行暗补。由于不知道贫困群体的边际消费倾向(MPC)。不能确定补贴现金后他们是否会全部用在乳品的购买上，所以应采用票证暗补。在对贫困群体的划分上，不仅仅要与当地低保户挂钩，更应根据各省市具体情况，因地制宜，以人为本，深入实地考察贫困人群的实际情况。为真正的贫困群体谋福利。另外，对乳品票证的补贴政策还应与计划生育部门网上联动，对生育第一胎就补贴奶粉票，从侧面促进计划生育政策顺利实施。对生产高质量乳品的大型企业进行补贴，会帮助这些大企业快速占领市场。政府的财政支出会发挥乘数效应，使生产高质量乳品的企业通过新的质量认证体系，提升国际竞争力。突破绿色贸易壁垒。获得良性发展。同时，财政支出也会发挥挤出效应，进一步压缩生产低质量奶粉企业的生存空间，最后使其从市场上消失。这样在我国的乳品市场上，将会出现十几家甚至不足10家的大型乳品企业，既便于政府监管。又净化了我国乳品市场，提升了我国乳制品的国际竞争力。在乳制品这类关系到全国人民体质以及婴儿、未成年人成长健康的重要食品市场上，我们不需要价格低廉、质量低劣的产品来面向低端市场。而是要通过对企业和消费者的双向补贴来调控价格。

3.2　解决信息不对称与消费者偏好不合理

我国乳品市场出现质量安全问题的根本原因在于信息不对称产生的逆向选择和消费者偏好不合理。因此要改善乳品市场的质量安全问题就要改善这种消费者与生产者信息不对称的现象。具体可以从以下几方面着手，

第一，乳品行业的信息公开。充分发挥行业协会的作用。由于“奶办”在乳品专业知识方面具有的天然优势，以及其在协调行业发展方面的不可替代作用。“奶办”在普及乳品知识方面应担负起不可推卸的责任。“奶办”应组织力量向消费者大力宣传各种乳品的科普知识，增加消费者对乳产品内在质量的辨别能力。消费者有权充分了解不同乳品的内在品质差异。从而对不同的产品给予合理的差别定价，这不但维护了高质量乳品的市场地位和生产者的利益，还消除了消费者偏好的不合理。除此之外，“奶办”还应大力加强生产者道德建设，提高生产者的素质，加强生产者道德自律的能力，维护本行业正常的生产秩序，以有效减少食品质量安全问题的出现。建立健全乳品行业的声誉机制。利用生产者对长期利益的追求作为约束，减少其短期行为的出现。同时，还应加强大众媒体、消费者协会等各个方面的监督力度。联合协调各方面的力量，提高乳品行业的信息透明度，加快信息在消费者、生产者和政府之间的传递，减少由于信息不透明和信息滞后所引发的各种产品质量问题，维护广大消费者的利益。在披露伪劣产品的同时，定期更新公布优质产品信息，增强消费者识别产品质量的能力，从而对优质产品的正外部性进行补偿，对劣质产品的负外部性进行惩罚，维持乳品市场的正常秩序。

第二，政府相关机构的信息公开。2009年6月1日正式实施的《中华人民共和国食品安全法》对原法规不适应当前形势的方面进行了修改，根据新法规：任何食品添加剂目录外的都将不能用、任何食品都不能免检、权益受损的消费者可要求10倍赔偿。新法将赔偿标准大大提高，加大了经营者的违法成本，起到震慑作用，对减少乳品行业的质量安全问题起到重要的作用。另外，政府应提高信息的透明度，扫清信息传递的障碍。对刻意隐瞒产品质量信息，不及时上报而造成危害扩大的部门和个人加大惩处力度；相反。对于及时上报并采取积极措施减少危害进一步扩大化的部门和个人，应适当降低惩处力度，促使其积极处理此类事件。

第三，采取严刑峻法让犯罪成本增加，加强连带责任，杜绝生产商的经济人冲动。我国现行的《食品卫生法》罚则力度较轻，对生产经营不符合卫生标准的食品，造成食物中毒事故或者其他食源性疾患的，只是责令停止生产经营、销毁导致食物中毒或者其他食源性疾患的食品，没收违法所得，处以违法所得1倍以上5倍以下的罚款。对造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾患，对人体健康造成严重危害的，只笼统地规为“依法追究刑事责任。《刑法》规定“在生产、销售的食品中掺入有毒、有害的非食品原料的，或者销售明知掺有有毒、有害的非食品原料的食品，处5年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处销售金额50％以上2倍以下的罚金：造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾患，对人体健康造成严重危害的，处5年以上10年以下有期徒刑，并处销售金额50％以上2倍以下罚金”。但实际上，有毒食品生产者被查处后向司法机关的移送率很低，判刑的更少。媒体上曝光的有毒食品事件处理结果大多不过是捣毁、查封加工点和停业整顿等，主要负责人多数都逃脱了法律的制裁。为了杜绝生产者惟利是图的经济人冲动，应该加大惩罚力度，增加他们的犯罪成本。一旦发生乳品中毒或者其他食源性疾患事故，不仅应对生产者进行严惩，对其供销链的上下端(奶牛养殖户和乳品销售商)都要追究连带责任，这样才能促进内部监督。最大程度地避免乳品安全问题发生。

3.3　政府应逐步跳出分段管理模式

长期来看，改革的出路是政府职能的公共政策化。乳品业是产业集中度较高的食品行业，从事乳及乳制品生产加工的企业数量不多，并且通过政府对优质企业的补贴，挤出了大部分小规模私人企业，市场上只剩下大型的质量过关的企业。政府应着力对最终端进行监控，由大型乳品企业自身对生产过程进行监控。借此，政府部门跳出日常监管，交由行业自身来负责食品的全程监控。政府部门跳出分段监管模式，从公共管理的具体事务中解脱出来，专注于公共政策的制定、监督和执行。引导市场和企业良性发展。使政府有了以一个旁观者的身份去客观地审视公共管理绩效的机会，不仅自身可以彻底告别官僚主义，打破政企不分、权力过分集中的现状，而且可以对政府外公共管理组织的任何官僚主义倾向进行监督和纠正。同样，由于公共管理的职能被转移给乳品企业自己，政府对公共权利垄断的局面也就被打破。日常公共管理中的公共权力随着这种管理的社会化也被转移给企业，从而避免了政府中产生腐败的问题。所以，当再发生类似“三聚氰胺奶粉”这样的重特大乳品安全事故时，企业将面临失去消费者信任的破产危机，而面临同样危机的政府却不会因此垮台，企业比政府的成本高很多，促使他们不敢触碰违法犯罪这条高压线。这样一来，不仅净化了我国乳品市场，还使政府和市场能相互弥补对方的缺陷，有效抑制彼此的“失灵”。