我国农村食品安全法律监管及其治理

摘要 目前农村食品安全尚存在许多问题，严重危及农村地区人民身体健康和生命安全，也关系到农村社会秩序稳定和和谐社会的构建。农村食品安全监管成为我国食品安全监管中的重要环节。我国农村食品安全监管要充分解决法制建设不足、政府安全监管不力、行业监管机制不完善等问题，最终提升农村食品安全监管整体水平，促进农村地区社会治理建设。

关键词 农村食品安全；安全监管；政府监管；行业监管

中图分类号S9文献标识码A文章编号0517-6611（2014）30-10662-02

作者简介彭刚（1979- ），男，湖北松滋人，硕士研究生，研究方向：经济法学。

近年来，“苏丹红”、“毒牛肉”、“三聚氰胺”等食品安全事件频繁出现，严重损害普通公众身体健康和生命权。国家通过出台法律法规，调整机构，采取“严打”措施等，使食品市场秩序得到一定改善。但是，与城市比较，我国农村食品安全存在问题仍然较严重，农村市场“三无”产品普遍存在，散装食品卫生条件差，农村食品市场缺乏有效监管和治理。

1我国农村食品安全现状

由于城乡经济发展不均衡，农村以农业生产为主，在种养殖环节、食品加工生产环节、食品流通和普通餐饮消费等各环节不安全因素影响，农村食品中毒、制假售假现象常发，导致农村食品安全风险不断上升。当前农村食品安全问题也成为社会关注的热点问题。

1.1农业种养殖环节农药、兽药和化肥的泛滥使用，使得农产品的原材料质量难以保证。因为不同地方土壤肥力不同，很多农民对农药标准量和使用时间不清楚。农村地区也缺少科技人员指导，农民很难通过自学和实践中把握农药、化肥和饲料添加剂等农业原料投入。而且，由于农村卫生条件较差，农民也欠缺基本的食品卫生安全意识，从种子浸种到耕作除草、瓜果催熟和渔业养殖及贮藏运输等环节均存在过量使用农药、化肥物品现象，导致农产品原材料就有安全问题。而且，随着近年来农药化肥的过量使用以及地方经济开发，环境污染现象严重，已经影响到土地及其作物安全，使得仅仅种养出安全的产品也变得困难。

1.2农村食品生产加工环节农村地区食品生产主要是在家庭小作坊进行的，这些小加工厂环境卫生条件差，质量不稳定，经营规模小，缺乏检验设施，也欠缺高素质从业人员，很多都没有获得卫生许可，生产出来的产品很难保证达到国家和地区安全标准。因为家庭小作坊生产加工的原料基本上都是从地方分散收集而来的，质量卫生无法保证，而且也无正式商标和标签，他们生产的主要是散装副食品，没有经过检验检疫和许可，就直接进入到就近的农村市场。

1.3农村食品流通环节农村食品市场上，消费者和经营者对食品安全意识较淡薄，从业人员也欠缺食品安全意识，不加强食品安全管理，从业饮食装备低劣，食品安全卫生无保证，食品质量堪忧。特别是农村大部分食品产品销售出去主要通过定期农贸市场、流动兜售和杂货食品小铺形式，执法监管部门很难对乡村零散式食品流通进行监督。在农村食品流通环节上，一些个体经营户和小摊贩，只管价格不管质量，导致大量过期和“三无”食品、自产散装食品流入市场。

1.4食品餐饮消费环节在农村比较典型的食品餐饮消费，是小的餐饮店和流动食品销售摊贩，餐饮店和流动摊贩没有规范的食品采购渠道，也没有采购台账，而且从业人员也很少有健康体检和持证上岗。在学校、街道小区和周围有很多零散的食品经营场所，设备简陋，卫生条件差，且大多设于户外和路边等人群比较集中的场所，食品容易受到污染。对于农村特色的红白喜事和家庭聚餐，也缺少规范的冷藏、清洗、消毒环节，乡村厨师卫生意识不强、操作不规范等，常常造成群体性食源性疾患及食物中毒事件的发生[1]。

2农村食品安全监管中存在的问题

2.1农村食品安全监管法制建设不足农村食品安全监管必须依法进行，我国目前食品安全监管是以《食品安全法》为基本法，其他具体法律配合，相关食品安全技术法规、规章及相关标准而构建成的多层次法律体系。原有的《食品卫生法》对食品安全违法处罚力度过轻，最高罚款额度才1 000～5 000元。2009年在《食品卫生法》的基础上进行修订，颁布实施了《食品安全法》，但这并不能保证食品市场安全健康有序，在食品安全监管中仍存在诸多问题。第一，部门之间交叉重叠，还存在没有监管的“真空地带”，例如对食品生产加工小作坊和流动摊贩的监管。第二，《食品安全法》的框架性规定难以保障具体执行，食品安全事故责任主体难以追究。第三，《食品安全法》配套行政法规工作滞后[2]。仅仅依靠《转基因食品卫生管理办法》、《食品添加剂卫生管理办法》等有限法律法规，难以对食品生产、流通和消费领域安全监管起到明确指导作用，特别欠缺针对农村食品安全监管的立法，导致农村地区食品安全监管难。

2.2政府对农村食品安全监管不力目前我国食品安全监管采取多部门联合监管形式，监管机构涉及十多个部门，主要包括农业部门、质检部门、工商部门、卫生部门以及食品药品监督管理部门等。但由于现行食品监督管理体制宏观监管权和微观准入、监督权相分离，导致监管职能交叉、多头监管[3]。特别是在农村食品安全监管方面职能未能充分有效发挥。《食品安全法》第5条第1款规定：“县级以上地方人民政府统一负责、领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作，建立健全食品安全全程监督管理的工作机制；统一领导、指挥食品安全突发事件应对工作；完善、落实食品安全监督管理责任制，对食品安全监督管理部门进行评议、考核。”县级人民政府作为农村食品安全监督管理机构的领导机关，但在乡镇却没有专门的食品安全监管机构，即使个别地区有，也因为管理体制问题，人员很少，几乎不发挥作用，导致农村地区食品安全监管无法有效进行。当然，受制于农村地理交通等因素影响，地方政府部门对农村食品安全监管力度不够，不能及时、完全发现农村食品安全监管无序和混乱状况。但也有地方政府为追求狭隘政绩观和地方利益，行政监管不作为。

2.3农村食品安全行业监管机制不完善按照新自由主义经济学理论，市场失灵需要政府介入，政府干预失灵，则需要和政府、市场共同参与治理的第三方。因此，食品行业协会是非常重要的监管力量[4]。农村食品安全行业监管是政府监管的有力补充，它是以行业为主体，通过订立行业规约形式，确立行业联盟，约束其成员的行业行为的一种有效监管机制。但当前农村食品安全监管中，缺失农村食品行业组织。由于农村区域大，食品经营单位分散，很难形成食品行业协会。同时，各省市的食品行业协会也很难将零散农村食品生产企业、小作坊有效组织起来，统一管理。而且，目前农村食品生产、流通和消费领域缺乏各类行业公约，难以对同行业的非法竞争、违法行为等进行有效的制约和规避，从而使行业监管在农村食品安全领域出现空白，行业内各企业、生产作坊、团体、个人等处于无组织状态，加大了监管难度。

3农村食品安全监管的治理措施

3.1健全农村食品安全监管法律体系良好的食品安全监管法律体系是食品安全有效监管的基础。要实现监管到位、监管主体有效发挥，均依赖完备的法律体系发挥作用。结合目前我国食品安全监管法律体系现状，需要进一步完善食品安全监管的法律制度，以确保国民的食品安全。第一，建立健全统一的食品安全监管法律体系。以2009年《食品安全法》及《食品安全法实施条例》为基础，修订相应食品安全监管法律法规中与《食品安全法》相冲突的地方及无法适应社会现状的相关条文。第二，加强食品安全监管配套立法工作。对食品安全监管中的“盲区”要进行及时补正，如对“食品小作坊”和“食品摊贩”的管理要尽快出台相应规范。第三，制定适合农村流通领域食品安全的法律法规。农村地区食品安全监管不同于城市监管，不同农村地区也会有差异，可根据农村、农民生产、消费状况不同，结合地区实际制定相应规范。

3.2改革政府农村食品安全监管组织机构可以通过建立权责统一的农村食品安全监管机构，进一步规范行政执法活动。制定完善法律是基础，切实保障执行是关键。要实现我国农村食品安全的有效监管，必须建立统一的监督执法体系，明确不同监管部门之间的关系，加强各部门沟通和协调，实行食品安全分段和统一相结合的监管体制，改变传统工商、质检、防疫等不同部门分散管理的格局，建立完善的食品安全监管协调机制[5]。政府部门应当承担起社会管理和市场监管职能，加大对农村食品安全监管力度。对于农村食品安全，要做到定期检查和不定期抽查相结合，建立农村食品安全事件预警机制，及时发现食品安全隐患和危机，进行整顿与处理；同时，明确政府部门监管职责，防止部门之间相互推诿或争抢处理；再者，确立农村食品安全行政首长负责制，让县长或者分管食品安全监管副县长、地方镇长担任区域农村食品安全监管机构负责人，严格监管农村食品生产加工和流通销售，出现食品安全事件，能迅速明确责任人，从而促使地方政府加强农村食品安全监管力度。

3.3完善农村食品行业组织，健全行业监管机制行业监管是改善和提高我国农村食品安全监管效果的重要途径，应当积极支持和发展农村食品安全组织，重视其社会组织监督功能。政府应当通过政策、资金和其他资源支持农村食品行业组织发展，帮助其逐步完善社会化服务、参与和监督功能。农村食品行业组织，要结合不同地区特点，将零散的农村食品生产、流通和销售企业、小作坊等统一起来，进行规范化的组织化管理，以降低农村食品安全监管难度。农村食品行业组织在完善行业组织内企业、生产者、经营者和个人行为准则，并做好奖惩办法，以行业内共同价值标准和规则约束农村食品生产、流通和消费领域的各种行为，充分发挥行业协会的管理和监督功能[6]。最终形成政府组织监管、市场监管和社会组织监管互相协调和支持的农村食品安全监管机制。

参考文献

[1] 王晓芬，邓三.农村食品安全监管的非权力之维[J].行政与法，2009（6）：27-29.

[2] 文容.论我国食品安全监管法律制度的完善[D].湘潭：湘潭大学，2013.

[3] 王萍.我国食品安全监管机构研究[D].呼和浩特：内蒙古大学，2011.

[4] 段明革.新形势下农村食品安全监管体系的发展困境及改善策略[J].安徽农业科学，2011（4）：225-227.

[5] 季萍.我国农村食品安全制度构建的法制之维[J].安徽农业科学，2012，40（4）：2421-2423.

[6] 肖月强.农村食品安全问题及其监管体系的构建策略[J].安徽农业科学，2011，39（23）：14364-14366.