国家财政性教育经费支出达GDP4%后稳步提高保障机制

[摘要]财政性教育经费在2012年实现占GDP4%的目标后，必须逐年稳步增长，并在2020年达到4.5%～5%，才能保障教育事业健康发展的需要。要达到上述投入目标，必须建立相应的保障机制：明确经费投入增量，合理划分投入责任；制定《教育投入法》，立法保障国家财政性教育经费投入逐年增长；拓展财政性经费来源渠道，不断扩大教育经费投入总量；将财政性教育经费投入作为各级官员考绩的重要指标，并列为与GDP同等重要的地位；有效整合监督力量，提高财政教育性经费的使用效益。

[关键词]财政性教育经费 GDP 4% 保障机制

[作者简介]汪丞（1975- ），男，湖北黄冈人，湖北第二师范学院教师教育学院，副教授，博士，研究方向为教师教育学、教育政策法规。（湖北 武汉 430205）

[中图分类号]G647 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985（2013）11-0008-03

国家财政性教育经费支出占GDP的比例在 2012年要达到4%，是《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》（以下简称《纲要》）提出的国家财政性教育经费投入目标。从目前情况来看，实现这一目标已几无悬念。然而，即使达到了4%，在世界范围内也不算高，大体在世界188个国家中排101位，排名比较靠后。①仅相当于发展中国家在20世纪80 年代的平均水平。而从现实需求来看，根据我国“十二五”教育发展目标，有关部门对2012年我国教育经费总需求作了测算，去年总需求为27123亿元，其中，财政性教育经费需求为20222亿元，占GDP的比例高于4%，应达4.41%。②也就是说，即使达到4%的目标，也不能满足教育良性发展的需求。对照国际惯例和不同国家在这一发展阶段的教育投入水平，在2012年以后，财政性教育经费必须在4%的基础上，切实按照“三增长”的要求，逐年稳步提高，才能满足教育发展之需。但问题是4%之后多大比例才能满足教育发展之需？况且，4%的目标尚且花了19年时间才得以实现，而实现这一高于4%的教育投入新目标，需要采取哪些保障措施来落实呢？本文就这两个问题作一番探讨。

一、4%之后财政性教育经费投入占GDP比例应达数

《纲要》对教育经费的投入指标只规定到2012年，后8年该怎么办？并未明确。这无疑是《纲要》的一个缺失。其实，在其早期文本中曾有表述：“要满足2020年各级各类教育发展目标的经费需求，全社会教育经费总投入占GDP的比例在2020年至少需要达到7%；其中，财政性教育经费占GDP的比例应达到5.0%左右。”但这一表述由于种种原因并未在正式文本中出现。

要实现财政性教育经费投入的稳步提高，还必须有雄厚的国家财力来支撑。未来10年，国家财力还会继续大幅增长，这一点也几无悬念。而且随着我国公共财政制度逐步建立和完善，国家将有更多的财政性经费投入到民生领域。目前，发达国家软件投入和硬件投入的比例基本是1∶1，中国约为1∶5，《纲要》提出了人力资本投资在2020年将达到GDP总额的15%的目标。这是中国国家财政重点投向“软件”投入的重要导向和指标。

但问题是2012年以后，国家财政性教育经费投入每年应增长多少？2020年达到什么目标？对于这些重要问题，应在贯彻《纲要》时组织专题研讨并制定长远的发展规划。

对于2020年投入的比例，多位教育财政领域专家已作过测算。上海市教科院研究员胡瑞文在对政府财政支出进行分析的基础上进行了推断。他以2008年为例，当年中央政府财政支出分为政府公共服务支出、社会民生支出、经济发展和设施建设支出三大板块，各板块支出占财政支出的比例依次为29.2%、45.2%、25.6%。这样，即使以提升民生板块支出占全部财政支出的比例为目的，对政府财政支出结构进行相应调整，第二板块支出比例最多能上升至50%，可上升空间仅为4.8%。而民生板块一直是财政投入的薄弱环节，特别是一直以来，全国社保、就业以及公共卫生经费比例严重偏低，分别只有教育公共支出的3/5和1/4，使公共教育经费增长空间受到挤压。因此，他预测，在2020年国家财政性教育经费将占GDP4.5%。③21世纪教育研究院院长杨东平认为，2020年的财政性教育经费占GDP的比重“应该是4.5%～5%之间”④。北京师范大学杜育红教授指出，4%是一个国际比较的相对量指标，并不反映教育经费需求情况。“我国把 2020年的目标确定为达到中等发达国家的水平，作为一个相对指标，财政性教育经费占GDP的比例，就应该达到5.5%左右。”⑤长江教育研究院院长周洪宇教授认为，在2012年实现占GDP的4%之后，要继续增加财政教育投入，在2020年必须达到GDP的4.5%，争取达到5%的目标。2025年至少达到5%，争取达到5.5%乃至6%的目标。

综合各位教育专家的意见，兼顾我国教育发展的现实需要，又照顾到教育财政与其他财政支出项目的竞争性博弈以及国家财力支出的可行性，在遵循“逐年提高、逐步实现”的原则下，到2020年，国家财政性教育经费占GDP的比例应该也能够达到4.5%～5%之间，即必须要达到4.5%争取实现5%，这是一个比较可行的指标。

二、保障4%之后国家财政性教育经费支出占GDP比例稳步提高的对策

（一）明確经费投入增量，合理划分投入责任

4%之后2020年必须达到4.5%争取实现5%，资金投入量大，任务十分艰巨，而强化财政投入的主渠道作用，是实现教育投入目标，支撑国家教育事业发展的不可或缺的重要途径，因此，必须进一步提高各级政府财政支出中教育经费支出所占比例。

1.进一步加大中央和地方财政对教育的投入力度。从我国公共教育经费的构成来看，中央和地方各级政府的财政性教育经费是我国教育经费的主要来源。保证各地教育经费的足额投入是各级政府公共财政重要的基本职能，因此，各级政府财政要依法承担起对教育经费投入主渠道的责任。在这一点上，中央财政要进一步发挥示范作用，逐年增加本级财政教育经费支出，进一步加大对地方的转移支付力度，特别是对中西部地区、少数民族地区及弱势群体的转移支付，解决一些地方政府财力与教育事权不匹配的问题，助推地方教育事业健康发展，促进教育公平。地方各级政府要切实落实教育投入责任，逐年增加财政性教育经费投入，防止出现中央财政教育投入增加而地方政府投入相对减少的“挤出”效应。为此，必须要优化各级政府的财政支出结构，进一步压缩“三公经费”等一般性支出，财政支出要逐步从经济和基础设施建设投资领域退出，逐步加大对民生领域财政支出力度。新增财力要着力向教育倾斜，切实提高公共财政支出中教育支出所占比重，优先保障教育支出。

2.明确中央及地方各级政府教育投入在本级财政支出中的比例及年增长率。要以财政性教育经费在2012年达GDP的4%为基准，依法落实“三个增长”的要求。在此原则的基础上，明确中央政府、省级政府、县市政府（贫困地区除外）本级财政支出中教育经费支出的比例，并每年按同口径至少能比上一年增加0.5个百分点，使中央和地方财政教育支出占公共财政支出的比重逐年都有明显提高，确保教育经费投入总量及年增长率。

3.合理划分中央与地方政府的教育投入责任。十几年来，财政性教育经费达GDP的4%的目标一直未能实现，其中的重要原因之一是4%的目标是一个全国性指标，尚没有具体分解到各级政府，导致中央与地方政府间的投入责任不明确。从目前中央与地方政府的财力来看，对于中央财政而言，完成这一任务并没有太大的困难。所以，提高教育投入水平的关键在于省、市、县三级地方政府。而我国幅员辽阔，各地经济发展水平严重不平衡。从全国范围来看，一般的县级政府的财政实力要相对薄弱，却承担着基数庞大的基础教育发展事权以及主要的财政投入责任。因此，从整体上看，增加财政性教育经费投入的压力最大的是各县级政府。从省级政府来看，新修订的《义务教育法》第44条明确了省级政府有统筹教育发展的责任，但对省级政府的财政性教育投入责任却并未作出明确规定。明确各级政府特别是省级政府的教育财政投入责任是实现财政性教育经费投入的稳定增长的关键。同时，要按照财权和事权对等的原则，调整中央与地方教育财政投入比例。从目前央、地教育财政支出比例来看，国际平均水平是中央政府负担3/5，地方政府负担2/5，而我国平均为37：63。特别是在义务教育财政投入上，地方负担了4/5以上的资金，中央投入力度不到1/5。政府间的这种教育支出责任与自身财力的不匹配，导致央、地事权和财权严重错位，不仅造成教育事业发展经费不足，也造成了地区间生均教育投入严重不均，严重影响教育公平的实现和国民整体素质的提高。所以，中央及地方政府的财政性教育经费投入比例应根据央地税收比例来确定，按照事权与财权对等的原则，形成中央与地方各级政府（省、市、县）的事权与财力相匹配的财政性教育经费投入合理分担机制。⑥

（二）制定《教育投入法》，立法保障国家财政性教育经费投入逐年增长

通过制定专项法案保障教育经费投入是世界各国的共同做法。鉴于我国财政性教育经费投入长期以来难以足额到位，应借鉴国际经验，尽快出台《教育投入法》，落实财政性教育经费投入的法定增长要求，从法律上确立我国财政性教育经费投入的最低保障线，依法保障教育投入。《教育投入法》要明确以下内容：

1.明确各级政府间教育投入责任，明确各自承担比例。将各级政府教育经费投入占GDP的比例及年增长率指标上升到法律层面，以加强法律约束力。

2.在各级政府预算中设置“教育经费类”级科目。在各级政府财政预算中，由于没有设置“教育经费类”级科目，因而财政性教育经费的预算长期没有得到单独立项，各级人大在审议政府工作报告时，也就难以对教育预算进行审议和监督。因此，要在每年各级政府预算中，将财政性教育经费支出单列，预算安排时，要确保落实《教育法》规定的 “三个增长”要求。

3.完善教育财政预算决策程序。在各级政府预算中设置“教育经费类”级科目的基础上，还要将教育经费预算目标及完成情况写进政府工作报告，并作为其中相对独立的部分。在每年各级人大会期间，教育经费预算要报经人大常委会预算委员会，预算委员会下设的教育经费预算工作小组进行审议，由该小组审议批准后，要上报各级人大审核、表决。凡教育预算未达法定比例及增长率的都要推倒重来。通过加强各级人大对同级政府教育预算的审查和监督，加强各级政府教育预算的法制性和透明性，改变教育支出在财政支出项目中相对较“软”的地位，确保国家财政性教育经费投入依法稳定增长。

（三）拓展财政性经费来源渠道，不断扩大教育经费投入总量

目前，教育支出已经成为我国公共财政的第一大支出。2010年全国财政教育支出占公共财政收入的17.6%。从国际上看，世界各主要国家包括发达国家财政性教育经费投入在国家财政性经费支出的比例一般在16%左右，我国已高于很多发达国家的这一比例。但我国财政教育经费支出占GDP的比例长期达不到4%，一直低于世界平均水平。其根本原因并不在于预算内的经费投入不足，而在于我国财政收入只统计预算内收入，而将数量庞大的同属财政收入的政府预算外收入排除在外。以2010年为例，央企总利润为1.13万亿元（央企的利润显然应该视为国家的收入）；全国土地出让金2.7万亿元；全国政府性基金收入总量1.9万亿元。这三项预算外资金加上2010年全国财政收入8.3万亿元，则2010年政府的實际收入总额为14万亿元，当年GDP为39.8万亿元，所占比例达35.4%。如果从14万亿元的政府实际收入同比投入教育，则占GDP的比例就达6.2%，与美国2006年的同类支出比例持平。⑦实际上，中央及地方各级政府的预算外收入的实际数远远超过以上所列举数据。理所当然的，其所占GDP的比重也远不止这个水平。究其原因，主要是很多地方政府为了片面追求GDP的政绩，以有更多的可控资金投资于各项大型基本建设，或是为了偿还地方政府的欠债，而刻意隐瞒了一些预算外收入，特别是各种行政性收费、罚款、土地出让金等。可见，财政性教育支出不能达标的原因并不在于政府差钱，而是因为政府实际控制的庞大的预算外收入没有同比用于教育支出。如果将预算外收入纳入预算，则财政收入占国内生产总值的比例将有很大提高。

因此，要遏制政府预算外收入快速增加的势头，尽快实现财政统一，将政府预算外收入统一纳入政府财政预算，规范政府经费的管理和有效使用，提高财政支出占GDP的比重，从而拓展财政性教育经费来源渠道，以提高财政性教育经费的供给总量。

（四）将财政性教育经费投入作为各级官员考核的重要指标，并列为与GDP同等重要的地位

在以往的各级政府的考绩中，GDP是官员最重要的考核指标之一。在官员任期制的背景下，出于追求“急功近利”的政绩的冲动，大量的财政经费被投资到容易出政绩的基建、铁路、公路等方面，而包括教育在内的民生领域的投资长期受到严重的挤压。在中共中央组织部2006年下发的《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》中，明确了地方党政官员政绩考核的指标。尽管这种官员绩效考核体制改变了以往单纯强调经济增长的GDP增长率的考核方式，将基础教育列入了综合考核评价指标体系，但被列入考核指标体系的还包括其他很多领域。由于财政资金使用的竞争性，教育领域作为非强力部门在财政资金的博弈中常处于劣势，所以，即使将基础教育列入官员考核指标，也未必能保障基础教育投入状况得到根本的改善。此外，该文件只提到了基础教育，而与社会发展更为紧密的高等教育、职业教育以及成人教育投入情况都不在政府官员的考绩体系之内。而事实上，近年来，由于高校扩招，财政经费投入不足，高校的债务压力有失控的危险，提高财政经费对高等教育和职业教育的投入显得更加突出。因此，只有认真贯彻执行《纲要》中确立的“教育优先发展”的方针，把教育摆在优先发展的战略地位，才能切实保证经济社会发展规划优先安排教育发展，财政资金优先保障教育投入，公共资源优先满足教育和人力资源开发需要。因此，首先，要将各级政府财政性教育经费投入作为对官员考核的优先指标，并建立财政性教育经费投入考核问责机制。各级人大应建立财政性教育经费投入“三个增长”和“两个比例”执行情况报告制度，上一级人大文教委员会要加强对下一级政府（省、市、县、区）所制定的教育预算以及当年教育预算执行情况的年度检查和监督。上一级人大要将各级政府的教育投入情况及增长率作为地方政府及主要官员的政绩考核指标之一，并列为与本地人均生产总值和人均财政收入同等重要的地位，实行“一票否决”制。年度及任期考核时，未达标者，政府主要负责人要接受质询并要求限期整改。相关主要负责人当年不得受表彰和提拔，同时严控各级政府为达标而擅自改变财政性教育经费投入的统计口径，虚报财政性教育经费投入数据的种种投机取巧的行为，并要进行依法问责。只有这样，才会真正改善各级财政对教育的投入保障不力的状况，确保财政性教育经费投入指标的实现。

（五）有效整合监督力量，提高财政教育性经费的使用效益

目前，截留、挤占、挪用等违法违规使用教育经费的行为屡禁不止，造成教育经费流失浪费严重。因此，管好用好教育经费与增加投入同样重要。要全面推进教育经费精细化管理，建立有效的财政性教育经费使用管理监督机制。

1.建立科学的教育财政预算机制。（1）教育行政部门要会同财政等部门，尽快编制出各级各类公办学校办学的基本标准、生均经费标准、生均拨款标准，统一经费统计口径，全面准确地反映财政性教育投入及需求水平，为编制教育预算提供科学依据。（2）应尽快建立财力与事权相统一的教育财政体制，以保证各级政府财政性教育经费投入的逐年稳定增长。（3）应尽快建立规范的教育财政转移支付制度。教育财政转移支付要在加大调研力度，做好顶层设计的基础上，不断优化转移支付结构，制定科学的拨款规划，进一步加大一般性转移支付，确保国家财政转移支付资金专款专用，不断提高财政性教育经费的使用效益。同时，进一步规范专项转移支付，避免“跑部钱进”等拨款过程中暗箱操作的现象。

2.增强财政性教育经费信息的透明度。进一步将教育经费预算草案、教育经费的审计结果公告等政府信息向社会公开，以利于畅通社会监督渠道，接受社会的监督。

3.有效整合监督力量，加大对财政性教育经费的投入及使用管理监督力度。构建包含人大、审计、财政、教育行政、社会监督等相互联系的财政性教育经费监督机制，形成监督合力。财政性教育经费的使用、管理者既接受上下级的检查和监督，也接受来自教育系统内部和外部的监督，形成立体的监督格局。

4.逐步建立财政性教育经费使用绩效评价机制。要以发挥财政性教育经费的最大效益为目标，加强对财政性教育经费投入的跟踪问效，逐步探索建立财政性教育经费使用的绩效预算与评估机制。

5.严格责任追究制度。推行审计问责制，并将审计评议纳入干部考核，经审计查出，不论是哪级政府和个人出现对教育经费的截留、挤占、挪用等问题，由同级人大追究相应的行政与法律责任，并依法严肃处理。

[注释]

①胡鞍钢.2012年教育投入将达GDP的4%的要求必须达到[EB/OL].http：//news.xinhuanet.com/video/2010-03/01/content_13075056.htm，2010-03-01.

②全国人大教科文卫委员会调研组.加大教育经费投入 保障教育事业发展[J].求是，2011（4）：48.

③马晖.4%之后：2020年教育投入多少？[N].21世纪经济报道数字报，2010-03-23.

④杨东平.2020年财政性教育经费占GDP比例至少达到4.5%[EB/OL].http：//learning.sohu.com/20090425/n263615408.shtml，2009-04-25.

⑤赵婀娜.教育两年后经费可能新增5000亿[EB/OL].http：//edu.people.com.cn/GB/11671042.html，2010-05-24.

⑥汪丞，周洪宇.關于制定《教育投入法》的思考[J].教育与职业，2012（9）：7.

⑦苏柏亚.教育经费投入比例应与政府实际收入挂钩[N].新闻晨报，2011-06-10.