关于公安工作中“行政服务论”的反思

摘 要：如今，在公安工作中，民意成了评价警务优良的重要标准。以提高群众满意度作为目的，体现了“行政服务论”对公安工作的影响，但是无视具体工作的差异性，而试图以一种理论适用于全部公安工作的做法是不科学的。本文主要从公安机关的职能特性以及公安工作中所存在的特殊性作为切入点，分析在这些鲜明的特性中哪些是与行政服务理论兼容的；哪些是经过调整后可以兼容的；哪些是与该理论不兼容的。如此才更加有利于提高公安工作的质量，更好的对社会公共秩序进行服务和管理，促进理论与实践的结合。

关键词：行政法；行政服务论；公安工作

1 行政服务论

行政法的发展与一国的政治、经济密切相关。这一论断在历史上许多国家可以得到验证。比如美国，罗斯福在解决世界性经济危机中所采用的新政，促进了美国行政法理论的发展。而在中国，这一现象也表现的很明显。我国经济经历了从计划经济到市场经济的转型，行政法理论也相应不断发展完善，从最初的偏重于应用性问题的研究到后来致力于弥补行政法理论本身的落后和停滞，学者们经过十多年的研究讨论，形成了一系列学说，从“管理论”到“服务论”再到“平衡论”以及相伴产生的“公共利益本位论”“公共权力论”等等。虽然关于行政法性质的各种理论至今学界也没有达成一致意见，但每一种理论都有其闪光点，面对复杂纷繁的社会生活，行政法理论的繁荣和进步为人们思考和解决不同问题带来了更广泛的思路。“行政服务论”，借鉴英美法系，与“行政管理论”形成鲜明对比，它不再是“管理论”中将行政主体和行政相对人按照“权力——义务”、“命令——服从”的模式运行。我国行政法学界第一次将“服务”这一概念引入行政法基础理论领域，是在1983年发表的《行政法学理论基础问题初探》这篇文章中，其作者是应松年、朱维究、方彦。该文认为，行政法的理论基础是“为人民服务”，社会主义国家行政机关的唯一目的是执行人民的意志。该理论并不是一经提出，就得到广泛接受，而是随着它所赖以生存的历史舞台出现了适用它的条件时，该理论自然而然的登上了历史舞台，大约在20世纪以后，现代行政法开始向行政服务论转变。“行政服务论的价值取向是维护社会正义、增进社会福利、实现法治社会。它们基本功能仍然是保障民权，但同时兼备服务授益的功能。”“行政服务论”体现了行政法服务精神的本质，在“行政服务论”的影响下，政府的角色从面面俱到的“管理者”向注重公众参与的“服务者”转变，并将行政机关的职能定位为对社会公共事务提供服务，政府以企业化的方式努力为公民、社会、国家服务，并构建“效率”和“效益”两个维度，作为自身服务水平的内在评价指标，把“人民满意不满意”放在最突出的位置。伴随着社会主义市场经济体制的确立，“服务论”与市场经济中政府职能转变结合起来，从而更加稳固了它的地位。然而，检验理论的唯一标准是实践，将纸面的理论推向实践，会带来各种行政机构的工作重心、功能定位与工作理念的调整。笔者以公安工作为例，讨论如果将该理论应用于公安工作的实践过程中才能最大程度的发挥理论的优势，得到最好的效果。

2 将“行政服务论”应用于公安工作

公安机关作为维护国家安全与社会秩序的机构，其职能主要包括政治镇压和社会管理。在我国，公安机关的机构设置是公安部作为国务院主管全国公安工作的职能部门。公安厅设在各省、自治区，公安局（处）设在直辖市以及各市（地、自治州、盟）；公安分局设在市辖区，各县（市、旗）设公安局，县（市、区、旗）公安局下设公安派出所。随着“行政服务论”的理念应用于公安工作，这无疑是对“坚持为人民服务”的公仆理念的再次加深和升华，但是不管面对任何完美的理论，都要保持批判的态度，这能够使我们走的更远。行政服务论的出现，引起了民意领跑警务的热潮，把提高群众满意度作为公安工作的目的，这无疑是有益的，但凡事并无绝对，尤其在理论应用于实践的过程中，要发扬“实事求是”的精神，根据人民警察不同警种的具体工作的差异，灵活的运用行政服务论的思想。本文以公安机关的基层派出机构即公安派出所做出的外部行政行为为例，探讨行政服务论在公安工作中应该如何应用。之所以选择公安派出所作为研究的视角，是考虑到公安机关组织机构庞大复杂，派出所是公安机关基层执法机构，平时的工作与行政相对人接触非常频繁，具有典型性。在进行进一步的分析之前，有一个问题要说明，之所以将刑侦民警的刑事执法工作也放在本文中用行政法的理论进行分析，是考虑到虽然公安工作中刑事执法与普通治安行政工作的内容和法律依据有所不同，但是作为国家公务人员都要受到行政法的规制，行政法性质从“管理”向“服务”的转变对公安刑事执法工作也存在着潜移默化的影响。在我国，根据公安机关内部各个部门的工作内容及性质的不同，分为相对独立的数个警种，包括刑警、网警、交警、铁路警察、环境警察、经侦、技侦等。就公安派出所而言，每个所内根据辖区分管工作的不同分为治安民警、刑侦民警、户籍民警以及内勤。

2.1 户籍警和内勤民警

户籍民警主要针对常住人口和流动人口办理户口、身份证、暂住证、开处户籍证明，以及其他户籍管理活动，内勤民警对外的工作是开据无犯罪纪录证明和政审证明等。因此这两种警种的职能与行政服务理论是协调统一，而且相互促进的。在这种偏重于以服务人民为根本目的的工作中应用服务理论大有裨益。第一，能够有效弱化管理者与被管理者之间的不平等状态，方便工作顺利开展；第二，提高效率，减少了行政相对人参与行政的成本，从而吸引更多的行政相对人积极参与行政，最终有利于行政价值与行政目的的实现。

2.2 治安民警

治安民警的工作内容最庞杂，就公安派出所而言，包括治安案件的办理、社区管理、治安纠纷调解以及民事调解。其中，将“行政服务论”应用于社区管理和民事调解工作，不仅有利于促进警民和谐，加强社会治安和秩序的管理，而且可以提高群众对行政主体的监督力度，达到预防腐败的效果。然而，治安民警的职责并不仅限于此。治安民警平时需要处理大量不同类型的治安案件，他们经常面对的是受侵害人和不遵守法律的违法者，而随着服务论的思想深入治安执法领域，由此引发的问题是，服务的对象应该是违法行为人还是受侵害人？想解决这一问题，首先要回归行政服务论中“服务”的含义。服务是指一切以行政相对人的利益和社会公共利益为根本，使行政相对人平等的参与行政活动。因此，笔者认为，在治安案件中，是无法做到平等的看待违法侵害人与受害人的。因为，违法侵害人与受害人代表各自不同的利益，双方利益不能够调和，所以要诉诸法律，而违反行政法规本身就是对国家公共利益的违反，法律规定了对这一类人的处罚规定，从法律的角度来看，是不可容许违法行为出現的，一旦出现，必将制裁。所以，在处理治安案件的过程中，如果一味强调为行政相对人服务，强调其平等参与行政，显然有违相关法律立法初衷，不能体现法律的公平与正义。不过，在这里还要再说明一点，在大部分的治安案件中，涉及民警行使自由裁量权的情况很多，这个自由裁量的度，要如何权衡，也体现不同价值倾向的取舍。笔者认为，在这类案件的办理过程中，要充分考虑违法侵害人的行政法相对人的地位，在严格遵照相关法律规定处理案件的同时，也要根据具体案件的实际情况，合理行政，兼顾行政相对人（受害者和侵害人）的双重利益并考虑相关因素，排除主观对违法侵害人不满的态度，从而达到既体现服务论的价值理念也能够达到严厉惩戒打击违法行为的目的，二者不可偏执。决不允许出现“行政服务论”大行其道，处理案件不依法的情况。

2.3 刑侦民警

刑侦民警的工作较为单一且严肃。其职责是办理涉嫌违反刑法的严重危害公共利益及社会秩序的案件。作为刑事执法人员，除了受行政法规制外，在刑事侦查阶段，要严格依据国家制定的《刑事诉讼法》办理案件。刑侦民警的首要职责是预防和惩罚犯罪。犯罪是社会危害性极大的行为，必须严厉打击惩罚，不可姑息，不可纵容。笔者认为，刑事执法领域，不适合应用“行政服务论”，虽然刑侦民警也是公务人员，需要受到行政法的规制，但由于其工作的特殊性质，他们要遵守《刑事诉讼法》等一系列法律，按照法律的剛性规定办事，这是他们的首要职责和使命。有的观点认为，惩罚犯罪同样是在为人民和社会服务，为什么不适合应用“行政服务论”？笔者认为，此“服务”并非彼“服务”。为人民服务中的“服务”是最广泛意义上的服务，而具体到各个领域之后，“服务”的理念必然根据不同领域的特点细化其要求，不能够将刑侦民警工作的成果简单的依据犯罪嫌疑人的评价，这样做既不合理也不符合客观实际，如果将行政服务论应用于刑侦领域，将适得其反。

3 总结

在各地公安工作中，“民意领跑警务”，“警民和谐”等口号屡见不鲜，有些地区还用群众满意度作为各辖区工作质量的衡量标准之一。显然，这些口号背后的价值理念值得尊重和发扬，有利于改善公安工作作风，提高公安机关在人民心中的地位，但是不加区分的以过高标准的满意度来评判全部公安工作，以服务的目的定性各类公安工作，是不符合客观实际的。

为了更好的处理以上问题，可以从两个角度进行调整：一是将这种依靠群众满意度来评判的“小”服务兼并到为社会公共利益服务的“大”服务中，防止因小失大。二是根据公安工作的内容和性质进行合理的划分，对偏向于“服务”目的和“管理”目的工作进行区分，在价值、认识和评判上区别对待。如此才更加有利于提高公安工作的质量，更好的对社会公共秩序进行服务和管理，促进理论与实践的结合。

参考文献

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